作者：北京兰台律师事务所 刘祁遥、侯雪峰

前 言
近年来，各政府部门为切实改善营商环境做出了大刀阔斧的“放管服”改革，司法部门也不例外。各省市法院陆续出台了一系列优化稳定公平透明、可预期的营商环境的司法保障意见，并提供相应的司法保障服务。一些地区民商事案件数量多、标的额大，诉讼案件标的额累计甚至超过区域财政总收入。部分民商事案件因关联企业多、互保法律关系错综复杂导致案件处理难度高、程序进展慢，且案件中的债务人多为自然人，有的案件无法继续推进执行，最终导致案件所涉大额债务发展成为影响社会经济稳定的债务风波。为优化营商环境，完善市场主体退出机制，消除民商事案件中的执行障碍，“个人债务集中清理机制”应运而生。




2020年3月10日，苏州市吴江区人民法院裁定受理自然人周某的债务清理申请，此案系该省第一例个人债务集中清理案件。无独有偶，早在2019年10月9日，浙江省平阳县法院就曾通报过蔡某“个人债务集中清理”一案。该案中蔡某得以1.5%的比例偿还214万元的个人债务，偿债金额仅3.2万元。但蔡某需在18个月内清偿3.2万元的同时，法院还要求其在5年内家庭年收入超过12万元时，超过部分的50%用于清偿全体债权人未受清偿的债务。虽然目前我国部分法院实行的“个人债务集中清理”制度与国际范围内通行的“个人破产”制度名称有所不同，但“个人债务集中清理”正是根据“个人破产”的理念所确定的执行程序退出机制。

一、 个人债务集中清理机制的推行过程

个人债务集中清理机制是围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一基本目标建立的。判决能够得到执行，是保证司法公平正义的重要一环。2016年3月13日，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时明确提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。解决执行难的一个重要的措施就是对无可供执行财产的被执行人建立执行退出机制，如“建立自然人或非法人的破产制度以及强制破产程序、简易破产程序来消化无财产可供执行的案件”。

2018年10月24日，最高人民法院院长周强向十三届全国人大常委会第六次会议报告基本解决执行难工作时，建议完善执行立法，推动建立个人破产制度，畅通“执行不能”案件依法退出路径。

2019年2月27日，最高人民法院公布了《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，明确提出：为切实解决执行难问题，必须进一步完善执行转破产机制，推进“执转破”案件的快速审理，促进执行积案化解。

2019年7月16日，发改委等13部委联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称方案），明确要建立健全破产退出渠道，扩大破产制度的覆盖面，为包括自然人在内的市场主体建立破产制度。《方案》还进一步提出了分步推进建立自然人破产制度的措施，即个人破产制度应首先重点解决企业破产产生的自然人连带担保债务问题，再逐步过渡到符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。

中央积极推进个人破产制度落地的同时，浙江、江苏等省份部分地区的法院陆续出台了个人债务集中清理的相关规定，并据此开展了案件的审理工作。2019年5月8日，台州市中级人民法院出台了首个专门针对个人债务清理的规定——《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》。截至2019年11月，台州市中院已经对14起案件适用了个人债务清理，其中5起经过适用个人债务清理程序实现被执行人退出强制执行；8起经调查发现债务人存在转移隐匿财产等不诚信行为，恢复强制执行；1起因债务人下落不明而终结个人债务清理程序。2019年9月5日，温州市中级人民法院公布了《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》。2019年10月，吴江法院被江苏省高院确定为“开展与个人破产制度功能相关的试点工作”的试点法院。同月，吴江区法院出台《关于个人债务清理的若干规定》。2020年3月15日，山东省高青县人民法院发布《关于企业破产中对有关个人债务一并集中清理的意见(试行)》。

二、 个人破产制度建立的前提

建立个人破产制度已经成为我国经济保持健康、稳定发展的必然要求，是有效避免、解决债务危机爆发的制度需求，具有激励“大众创业、万众创新”的积极导向作用。但个人破产制度一旦被泛化，则可能引发全社会的信任危机，成为“老赖”的避债工具。所以，诚实信用原则是个人破产制度中应遵循的重要原则。个人破产制度的建立也离不开成熟的市场机制、良好的营商环境、健全的法人制度以及一定的社会保障机制。征信制度和财产登记制度则是个人破产制度建立和实施的前提。

（1） 征信系统的建立和完善
2005年5月8日，中国人民银行颁布《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，组织商业银行建立个人信用信息基础数据库，并负责设立征信服务中心。个人信用数据库可以采集、整理和保存个人信用信息，并为商业银行和个人提供信用报告查询服务。据悉，目前我国的征信系统累计收录了9.9亿自然人的征信信息，已经形成了世界上收录人数最多、数据规模最大且覆盖范围最广的征信系统。在世界银行《营商环境报告》中，中国的“信用信息指数”由2007年的3分到连续三年达到满分8分，领先于部分发达国家。法院系统为解决“执行难”，已经建立了查询债务人财产的机制，并且建立了对失信被执行人进行限制高消费、失信惩戒的制度，已经基本实现让失信被执行人“一处失信、处处受限”。

（2） 财产登记制度的完善
在个人破产制度实施过程中，需要对债务人财产进行查询，以确定破产财产的范围，从而对债权人进行一定比例的偿还。无法获知债务人的财产，债务人就可能恶意逃避债务，个人破产制度就失去了实施的基础。我国当前的个人财产登记制度相对较为完善，不动产权利的设立和变动都要进行登记，个人名下的车辆、股票等也有专门的登记机构进行管理，且个人名下的存款也可以进行查询。这样的制度保障下既可以方便查明债务人的全部财产，使债权人获得最大限度的清偿，也可以关注到债务人财产变化情况，查明其在申请破产之前是否有恶意转移财产逃避债务的行为。

三、 个人破产制度的优势

（1） 债务人
破产制度使陷入财务困难的债务人能够“重新开始”。债务人因不能偿还到期债务被起诉后，可能会被申请强制执行。此前，对于无财产可供执行的债务人，会“终结本次执行程序”，待其有可供执行的财产后，债权人可以再次申请强制执行。但在个人破产制度下，债务人可以通过申请个人破产，进行偿债安排，满足一定的条件下可以部分免除债务。且个人破产一般配合一些其他措施，如对债务人在一定时间内的信用进行限制，禁止债务人进行高消费等，一定程度上也可以避免债务人挥霍，有利于其开始新的生活。


（2） 债权人
个人破产制度对于债务人的好处显而易见，对债权人而言，个人破产制度可以帮助债权人查清债务人可供偿债的资产，防止债务人随意处分其财产或为个别债权人进行清偿，阻止部分债权人申请强制执行，保证债权人能公平地获得清偿。此外，个人破产制度中，管理人可以通过继续履行双务合同、行使撤销权或行使债务人的债权，使债务人的财产有所增加，从而增加债务人的偿债资金。在不适用个人破产时，债权人有可能就其债权获得全额清偿，但在债务人无可供执行的财产的情况下，这一可能性非常的小，且需要债权人一次次申请执行，对债权人而言成本极高。而在破产制度下，程序进程相对公开透明，债权人可以一次性解决债权债务纠纷。正因为这样，破产的债务人会获得债权人的谅解，相关偿债安排也能获得债权人会议通过，破产程序才能顺利进行。

（3） 解决“执行难”
我国个人债务集中清理机制是在借鉴个人破产的原则和精神的基础上，为解决“执行难”问题而创设的。温州市中级人民法院印发的《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》规定，个人债务集中清理机制是一种特别的执行程序，系强制执行程序中，被执行人无可供执行的财产时，由被执行人向法院提出申请启动的程序。通过适用债务集中清理程序，由法院确定管理人对债务人财产进行梳理，并制定个人债务集中清理方案。个人债务集中清理方案履行完毕，个人债务集中清理程序终结，执行案件可以和解长期履行为由终结执行。债权人即使未获得全部清除，也不能再以同一生效判决再次申请执行，从而解决了部分执行不能的问题。

值得注意的是，个人破产不仅能用来解决执行难问题。在个人破产制度成熟的国家，个人破产其实并非隶属于执行程序的特别程序。我国山东省高青县人民法院《关于企业破产中对有关个人债务一并集中清理的意见(试行)》即规定了个人破产制度适用的另一种模式。在企业已经进入破产程序的前提下，与企业关联的自然人，如企业的法定代表人、实际控制人或因法人人格否认而对企业债务承担连带责任的自然人，在企业破产立案受理后，破产程序终结前可以申请对个人债务进行集中清理。

（4） 优化营商环境
企业破产制度能够处理“僵尸企业”，为其提供法定的退出市场的渠道，而个人破产制度同样为经营失败的自然人提供了退出市场的机制，但在退出的过程中，债务人必须诚信，不得有转移、隐藏财产等行为，从而使债权人能最大限度获得清偿，维护市场环境的稳定。基于个人破产制度对债务人的保护，也能激发更多创业者的创业激情，减少其创业失败的风险，给与其“东山再起”的机会，发挥资本最大的作用。

四、 我国个人破产制度建立需要注意的问题

诚如前所述，当前在各试点法院开展的个人债务集中清理程序，与完整的个人破产制度相比，不论在适用范围还是程序的完整性上都存在一定的不足。从其他国家的立法经验来看，我国进行个人破产立法，还需要注意以下问题。

（1） 个人破产并不等于债务免除
德国破产法就个人破产分别规定了破产程序和个人债务免除程序，债务人申请个人破产，想要免除个人债务的，还必须另行就个人债务免除作出申请。而且债务免除的条件相当严格，债务人必须经过一个长达六年的考察期，并且在考察期内将其收入的一定比例用于还债，考察期内无不诚信行为，考察期满后方能免除债务。免责程序并非破产程序启动的必然结果，如债务人仅申请破产，或债权人申请债务人破产后，债务人未进一步提交相关材料申请债务免除，其剩余债务并不免除。

美国破产法也对债务免除和不免除进行了分别规定。《美国法典》（U.S. Code）的第11部（Title 11）的第7、11、13章对个人破产和企业破产进行了规定。其中，第7章是破产清算，破产清算后债务人的债务将被全部免除，这章可以适用于个人，也可以适用于企业。但为了防止债务免除的滥用，美国在2005年颁布了《防止滥用破产和消费者保护法》，制定了“平均收入检验”法，只有收入低于当地州平均收入的个人债务人，或者收入高于平均收入，但无法确保在未来的每月均能获得一定的额外收入，并用这些额外收入偿还债务的个人债务人，才能选择第7章进行破产清算，免除其个人债务，否则只能适用第11章或第13章进行个人破产重整。第13章的名称是“有固定收入个人的债务调整”，有固定的收且有担保债权额小于750000美元，无担保债权额小于250000美元的个人，只能通过债务调整进行偿债规划，不能免除债务。

即使在债务免除程序中，也并非所有债务均可免除。温州中院《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》第30条规定，债务清理申请人因故意侵权行为产生的人身损害赔偿之债及债务清理申请人因履行法定抚养、扶养、赡养义务的费用，不因个人债务集中清理程序适用而免除。美国破产法中规定不能免除的债务的范围更加广泛，债务人基于错误陈述、欺诈而获得财产的返还义务及一些税款、罚金等，即使债务人申请进行清算，也不能免除。

（2） 诚实信用原则是个人破产的基本原则
个人破产制度的运行以债务人的诚信为前提，债务人确实不能履行债务才能申请破产，在提交破产申请书的同时，债务人还应提交其个人及家庭的财产报告，这一过程中债务人不得对其实际财产状况进行隐瞒，且需出席债权人会议接受债权人质询等，充分说明其破产的原因，这些都是为保证债务人遵守诚实信用的基本原则。德国法上还为债务免除设立了6年的考察期，在这6年内债务人都需如实报告其财产状况。此外，还应当对不诚信的破产行为制定一定的惩罚措施。除对债务人采取限制高消费、征信限制以外，还可以根据刑法，追究债务人的刑事责任。

五、律师结语

经过多年的尝试和推进，浙江、江苏等地法院已经参照执行和解和参与分配制度，并参照个人破产的基本精神，开始执行个人债务集中清理程序。实则，我国已经建立了较为完善的个人征信体系和财产登记制度，为个人破产制度的落地提供了一定的基础。虽然目前的个人债务集中清理程序仅为执行的特别程序，但可为日后个人破产制度的构建提供宝贵的司法实践经验，更为现今完善市场退出机制、优化营商环境，促进市场经济良性发展提供了法制保障。