作者：兰台律师事务所 赵婷   李雷勇

引言
在民商事案件的诉讼保全过程中，根据我国最高院在实际生效判例中的相关意见，轮候查封在性质上属于临时性措施，主要目的是防止债务人转移财产，其事实上并没有直接发生查封效力，也就是说，如果首封法院依法对所查封的不动产进行了处置，轮后查封将不再有任何意义。然而在司法实践中，当存在公安机关轮候查封的情况时，受“先刑后民”传统观念的影响，很多不动产登记部门往往会以有公安机关的轮候查封为由拒绝协助办理过户手续，这就导致在司法实践中，存在大量由于公安机关轮候查封而使法院生效判决、裁定难以继续执行的情况。

一、民事诉讼程序中关于轮候查封制度的规定

轮后查封制度最早出现在最高人民法院和国土资源部、建设部于2004年2月10日联合发布的《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）中，该通知第二十条规定：“轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权、房屋全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权、房屋部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。”

随后，最高人民法院在2004年11月4日发布的《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查扣冻规定》）中重申并拓展了轮候查封制度，《查扣冻规定》第二十八条规定：“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。其他人民法院对已登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当通知有关登记机关协助进行轮候登记，实施查封、扣押、冻结的人民法院应当允许其他人民法院查阅有关文书和记录。”

人民法院设立的轮后查封制度，解决了不同查封法院之间的冲突问题，规范了人民法院的司法查封行为，平衡了不同当事人之间的利益，在维护程序公平的同时强有力地促进了实体公正，堪称这几年新创设的优秀法律制度典范之一。

二、刑事诉讼程序中关于轮后查封制度的规定以及和民事诉讼程序中轮后查封制度的衔接问题

法院创设的轮后查封制度虽然非常优秀，但由于该制度的法律渊源仅限于最高院的司法解释，其他司法机关如公安机关、检察机关是否有义务也遵守和执行该司法解释，实践中较为混乱。

在我国2012年《刑事诉诉法》修订之前，根据旧《刑事诉讼法》对侦查阶段的规定，公安机关和检察机关可以扣押在勘验、搜查中发现的可以用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的各种物品、文件及存款、汇款，没有查封不动产的权利。

为了解决刑事案件中，公安机关查封、扣押力度不足的问题，2012年《刑事诉讼法》在侦察程序这一章进行了重大修改，将查封、扣押的对象从1996年《刑事诉讼法》第114条的“各种物品和文件”修改为139条的“各种财物、文件”。这是第一次以法律的形式赋予公安机关在侦察阶段查封不动产的权利。

同时为了解决2012年《刑事诉讼法》新增加的查封措施在适用上的诸多困难，公安部牵头，联合最高人民法院、最高人民检察院、国家安全部、司法部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、农业部、人民银行、林业局、银监会、证监会、保监会、民航局于2013年9月2日联合发布了《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》 （公通字〔2013〕30号），该规定第五条明确了公安机关根据侦查犯罪的需要，“可以依法查封涉案的土地、房屋等不动产，以及涉案的车辆、船舶、航空器和大型机器、设备等特定动产。必要时，可以一并扣押证明其财产所有权或者相关权益的法律文件和文书。置于不动产上的设施、家具和其他相关物品，需要作为证据使用的，应当扣押；不宜移动的，可以一并查封”。但对于轮后查封查封问题，没有明确规定，只是在第四十八条规定：“需要查封、冻结的或者已被查封、冻结的涉案财物，涉及扣押或者民事诉讼中的抵押、质押或者民事执行等特殊情况的，公安机关应当根据查封、冻结财物的权属状态和争议问题，与相关国家机关协商解决。协商不成的，各自报请上级机关协商解决。协助执行的部门和单位按照有关争议机关协商一致后达成的书面意见办理。”

为了进一步解决刑事程序中侦查机关的查封冻结措施和法院轮后查封制度的衔接，最高人民检察院、公安部于2017年12月29日发布了《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，该规定第四十九条明确：“已被依法查封、冻结的涉案财物，公安机关不得重复查封、冻结，但是可以轮候查封、冻结。已被人民法院采取民事财产保全措施的涉案财物，依照前款规定办理。”美中不中的是，最高人民法院不是联合发布单位，并不能解决公安机关与法院之间的协商处置权。同时该规定只解决了法院查封在先的情形，没有明确公安机关和检察机关查封在先，人民法院查封在后是否适用轮后查封制度的问题。

三、 实践中不动产登记部门的态度

不动产登记部门作为协助部门，如果查封机构是不同的国家机关，不动产登记部门应当如何处理呢？在实践中存在大量不动产登记部门会以有公安机关轮候查封为由拒绝协助办理过户手续，要求执行法院与公安机关协商一致并作出书面意见后才配合办理，那么不动产登记部门究竟应该如何处理呢？当事人遇到不动产登记部门不配合协助执行时由其他救济的途径吗？

 1. 对于公安部门轮候查封的房产，不动产登记部门之所以推诿不办理登记的原因
最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2013年9月2日联合发布的《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》中，并没有对公安机关轮候查封如何处置没有做出明确具体的规定，只规定了公安机关查封、冻结的财物存在民事执行等特殊情况，对其权属状态和争议问题应当与国家机关协商解决，协助执行部门即不动产登记部门要按照有关争议部门协商一致后达成的书面意见办理。同时也因为深受“先刑后民”传统理念的影响，在一般情况下，不动产登记部门会要求执行法院于公安部门协商一致，出具协商一致的书面意见后才会配合办理。在司法实务中较多的情况也是法院会先与公安机关协商，协调解除公安机关的轮候查封，由公安机关向不动产登记中心送达协助解除查封的通知。例如（2019）琼02执356号判决书中，法院就是先与公安经协商，由公安机关向不动产登记部门出具了《协助解除查封的通知书》。

但是执行法院在与公安机关协商的过程中，也存在协商不一致的情况，这就会导致法院执行停滞，当事人的权利受到损害。

2. 对于存在公安机关轮候查封的财物，不动产登记部门应当协助法院执行的依据
2019年修订的《不动产登记暂行条例实施细则》(2019.07.24实施）第十九条：当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（一）人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；（二）人民检察院、公安机关依据法律规定持协助查封通知书要求办理查封登记的；（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。不动产登记机构认为登记事项存在异议的，应当依法向有关机关提出审查建议。因此，依据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，人民法院持生效法律文书和协助执行通知书和公安机关检察院依据法律规定持协助查封通知书要求不动产登记机构办理登记的，不动产登记机构都应当直接办理不动产登记。如何协调侦查机关和法院之间的冲突，该实施细则也未能解决。

正如赵光强、张绍忠法官在《涉刑事轮候查封不动产的执行》[1]一文中所言，这个难题涉及太多的司法部门和行政部门，仅仅靠各自出台司法解释或行政规章是没有办法彻底解决的，只能由全国人民代表大会（立法机关）在法律层面对轮候查封的性质、效力，以及不同国家机关之间的轮候查封次序等相关问题予以统一协调和安排，才能从根本上解决实践中由于规定不明确而引起理解不同而导致的法律争议及不同机关间的推诿，从而减轻当事人的诉累。

可见，轮后查封制度是一项非常好的制度，但目前由于各个部门的规定没有能从法律层面有效地统一起来，给实践中的执行工作带来了各种各样的困扰和障碍。如何尽快完成法律修订，在法律层面彻底解决这一问题，是目前司法实践中亟待解决的重要问题之一。在全国人大完成立法之前，通过最高人民法院、最高人民检察院、公安部以及不动产登记机构等需要协助执行轮后查封的部门联合发布司法解释暂时解决这一问题无疑是一个现实的、适当的过渡性选择。

文章注释：
[1]《法律适用》2018年第23期
文章转载自北京兰台律师事务所
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