作者：北京兰台合肥律师事务所 方松

明确基层人民政府综合执法主体地位，有助于乡镇人民政府充分发挥乡镇政府社会管理和公共服务功能，对本辖区内的综合执法事项结合乡土人情，实现最基层的有效治理。

一、基层执法乱象

行政执法是政府实施法律法规、履行法定职责管理经济社会事务的主要方式。“上面千条线、下面一根针”，行政工作的核心是落实到基层行政事务中来，但具体现实中又出现诸多难以回避的下列问题：

一是区域性执法主体多元，执法部门职能交叉或过度分散，尤其在跨行业、跨领域执法中往往“群龙无首”，导致出现多部门原本可以监管到位的问题，最终漏管或无人监管，严重影响了政府公共管理和服务职能的有效实现；

二是上位法赋权不充分、部门执法力量不足，一方面由于国家经济的快速发展，导致市场新增主体逐年增涨，基数不断壮大；另一方面，经济的活跃，资源的跨行业、跨区域调动，又对执法产生了更多的考量，急需法律的修改赋权和执法力量的加强。然而，多数情况下，原有的执法部门受制于编制限制，执法人员数量并没有相应增长。对于一些复杂疑难案件和群体性违法行为，执法部门因职能手段局限时常有心无力；

三是信息共享机制不完善，区域性执法面积过大也影响着执法效能的发挥。基层一线是行政执法重点，但在现行执法体制中，执法权限主要在县级以上政府部门，执法力量难以下沉，最基层的乡镇政府、街道仅有部分执法权，“看得见、管不着”的问题比较突出，执法部门“管得着、不知道”，未能在第一时间进行执法的现象仍在持续。

二、基层行政执法改革的必要性

依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条之规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；
（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；
（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；
（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；
（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；
（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（七）保护各种经济组织的合法权益；
（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；
（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。”

以及该法第61条之规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（四）保护各种经济组织的合法权益；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”

据此可知，县级以上人民政府领导其所属各工作部门和下级人民政府的工作，但乡级人民政府没有所属的职能工作部门却又必须为其辖区内的所有事物“负总责”，这就造成了基层政府权力与责任脱节、管理与监督严重缺位。

对此，部分省、市地方政府已经在关注这类基层治理问题，并在早些年就出台过给基层政权扩权的方案，有的市县也作了一些探索，如安徽省委、省政府在2009年出台了《关于实施扩权强镇的若干意见》，合肥市市委、市政府依据该意见部署试点方案，下放部分审批权、规划编制权到试点乡镇，采取委托执法等变通方式将部分处罚权委托给乡镇行使，虽取得了很好的发展效果，但涉及到执法层面而言仍存在法律主体不明确、执法责任不清晰等问题。

这种行政执法体系设计缺陷，已经严重限制了基层乡镇人民政府在实现区域性综合治理中作用的发挥。改革需要向深水区迈进，实践迫切要求整合执法资源，健全执法体制，增强监管执法的系统性、准确性和有效性。

2015年12月中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》意见明确“下移执法重心：按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。

派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见。逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。”对基层综合执法工作进一步明确执法重心下移，街道综合执法实行派驻制度。

为弥补这些制度性的缺陷、划清基层行政执法权限及进一步加强乡镇行政执法力度，2016年12月08日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》的通知，明确一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点，取得了预期成效......但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题，进一步明确改革方向，为乡镇人民政府扩权，要求省级政府继续深化改革：

（一）扩大经济社会管理权限
理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关系，做到权责相称。省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。

（二）构建简约精干的组织架构
市县政府部门派驻在经济发达镇的机构，原则上应下放实行属地管理。继续实行派驻体制的，工作考核要以经济发达镇为主，干部任免应当听取所在镇党委和政府意见。

（三）推进集中审批服务和综合行政执法
整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。全面落实行政执法责任制，严格执行行政事业性收费和罚没收入收支两条线制度，规范执法程序和行为。建立健全镇政府与县直部门行政执法协调配合机制，强化监督问责。

（四）坚持积极稳妥
已开展改革试点的省份，要切实巩固试点成果，完善政策措施，渐次有序推开改革；未开展试点的省份，可以边试点边总结，逐步扩大改革范围。由省级党委和政府制定改革方案，报中央编办备案后组织实施，用3年左右时间基本实现改革总体目标。

从上述分析可知，基层综合的下一步方向就是创新乡镇行政执法体制，整合乡镇辖区内现有的具有行政执法和管理职能的机构、编制、人员和财政等资源，通过清理界定法定职责、规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式，在乡镇人民政府中创设一个崭新的直属于乡镇人民政府的综合行政执法机构，并由其代表本级政府在辖区内依法行使与其职责相适应的行政执法权。

三、改革的法律、法规衔接问题

依据现行法律、法规和规章明确赋予乡镇政府法定行政执法职责的，乡镇政府应当继续严格按照法律、法规和规章规定的执法权限与执法程序以及具体事项、范围、标准和要求，履行好行政执法职责。对现行法律、法规和规章没有明确赋予乡镇政府相应的行政执法职责的，可由以下三个渠道来解决：

（1）部门委托执法。根据《行政处罚法》和《行政许可法》等有关法律的规定，行政执法机关可在法定权限内以委托执法的形式委托乡镇人民政府实施行政执法。即市、县（区）行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况，依照现行法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法职权，受委托的乡镇政府要建立相关的工作制度，确定相对固定的执法人员，提供必要的工作条件。乡镇人民政府以市、县（区）行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法职权。
这种委托执法，受制于信息共享机制以及权责承担范围，可能出现委托方与被委托方相关行政权益冲突的问题，也是目前委托执法的症结所在。

（2）根据《立法法》的规定，凡属于全国人大及其常委会专属立法权范围以外的事项，在国家未制定法律、行政法规时，地方根据实际需要，可以制定地方性法规。如全国人大通过修法直接赋予乡镇人民政府综合执法权。修法是极为慎重的，一般而言，通过试点先行，成熟立法。目前情况下，直接修法的时机还不太成熟。探索地方性人大制定地方性法规或通过省级人民政府也可根据有关规定制定地方性规章，授予乡镇人民政府行使与其责任相适应的一定时期的综合行政执法权限也不失为一种有效方式。

综合来看，单纯通过修法来赋予基层综合执法主体地位，就制定程序而言，时间跨度较长，且涉及执法人员的执法等一系列规范性问题，短时间内不适合。

（3）在法律法规未修改的情况下，由国务院授权的省级人民政府决定赋权清单，如依据《行政处罚法》第十六条之规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”依据该条规定国务院授权的省级政府决定对乡镇人民政府进行赋权，乡镇人民政府以自身名义行使某些部门的法律权限。

这种被授权后的行政机关解决了主体问题，但受制于基层编制规定，其行政执法主体也需要适时做出调整。依据《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（〔2011〕5号）“第８项划分现有事业单位类别。

在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。”

另，依据《行政执法类公务员管理规定（试行）》第二条之规定“本规定所称行政执法类公务员，是指依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的公务员，其职责具有执行性、强制性。”亦即最基层人民政府如若整合原有派驻的执法力量组建新的综合执法局，其人员均应当纳入行政编制中来，然而目前的基层综合人员符合行政执法类公务员条件的仍然偏少。

要使得基层综合执法效能得以充分发挥，在给予其相应职权的同时也应当从人员编制上解决其正当化身份问题。如此，其执法身份的衔接才能合乎法律法规之规定。

四、基层行政执法下沉的具体意义

推动执法重心下沉是深化基层行政执法体制改革的重要着力点。明确基层人民政府综合执法主体地位，有助于乡镇人民政府充分发挥乡镇政府社会管理和公共服务功能，对本辖区内的综合执法事项结合乡土人情，实现最基层的有效治理。