一、合肥市区城市管理综合执法体制

（一）区级城市管理与执法机构合并设立

关于城市管理综合执法体制，“从总体来说，首先可以分为两个大类，一类是城市管理和执法机构合并设置；另一类是城市管理机构与执法机构分别设置”[i]，合肥市区采用的即为城市管理与执法机构合并设立的模式。在该类模式设置下，行政机关内设不同的职能部门，负责相关城市管理及综合执法事务，行政执法事务由执法监督科负责，而城市管理领域的其他管理类事务另设其他科室分管，一般机关名称为城市管理局，同时挂牌某城市管理行政执法局，城市管理局除科室外也会设立下属单位负责部分事务，而执法类事务一般会设立城市管理行政执法大队。

经笔者调查，合肥市区范围内，各个区、开发区相关细节设置也有所不同。比如合肥市内蜀山、包河、瑶海、庐阳四个区城市管理局会同时挂城市管理行政执法局牌子，而开发区会挂城市管理行政执法大队牌子。且四区的城市管理局内设机构也并不一致，包河区城市管理局内设办公室（纪检监察室）、宣传教育科、环境卫生管理科、市容市貌管理科、财务科（核算分中心）、法制科、执法监督科、机动车停车场管理办公室、安全生产监督管理办公室、道路设施管理科、道路绿化管理科共十一个科室，而庐阳区城市管理局内设办公室、计划财务科（会计核算分中心）、法制科、执法监督科、机动车停车场管理办公室、行政许可科、环境卫生管理科、市政设施管理科、公共绿地管理科共九个科室。同时值得关注的是下设直属单位的分工差异，以蜀山区为例，蜀山区城市管理局有一直属单位为城管行政执法大队，该大队受蜀山区城市管理局委托，行使包括市容、城乡规划、环境卫生、工商等《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》中规定的行政处罚权，但瑶海区城市管理局下设的城管行政执法大队却并非如此。

（二）乡镇、街道设城市管理部或执法中队属地化管理

2015年国务院下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》一文，要求下移执法重心，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理，2016年合肥市区内即开始执行相关工作，推动执法工作属地化管理，派驻执法中队也逐渐由区城管局派驻机构，向街道办事处内设机构转变。2018年以来，合肥市区内大部分乡镇、街道均内设城市管理部，吸纳原城市管理局派驻的执法中队，成为兼具城市管理与执法性质的内设机构，执法中队仅成为城市管理部中负责执法工作的部分，少部分乡镇、街道虽未成立城市管理部，但执法中队并不独立存在，也是归入负责城市管理职责的部门中。但不论是否设立城市管理部，基层城市管理行政执法已经实行属地化管理，相关城市管理部、执法中队除少部分在编执法队员系区城管局派驻、下划，大部分队员由乡镇政府或街道办事处聘用，在人财物以及业务上均接受乡镇政府、街道办事处管理。同时区级城市管理局需对已经属地化管理的执法中队进行业务上的监督、指导与安排，这就导致基层城市管理综合执法出现业务上的双重管理的局面，也因此引发了一系列执法及管理困境。

二、以合肥某区为例分析城市管理部或执法中队的管理

（一）城市管理部或执法中队的人财物管理

前述章节笔者业已论述，合肥地区基层城市管理综合执法实行的是属地化管理与区级城市管理局业务监督、指导、安排相结合模式，存在业务上双重管理局面，但在人、财、物管理上却以属地乡镇、街道管理为主导。

以合肥某区某街道为例，据笔者了解该街道城市管理部有20多名人员，其中4名系区城市管理局派驻、下划的在编拥有执法证件的执法人员，另外二十余名人员系由街道办事处聘用的合同制人员，并非在编人员。在人事任免上，执法中队的中队长均是由所在单位即乡镇政府、街道办事处予以任命，报送区城市管理局备案，区级城市管理局并不直接任命执法中队的中队长。城市管理部中人员的日常考核、管理也均由属地化管理单位实施。

财务上主要体现为人员工资——不论是在编执法人员或者是街道聘用人员，其工资的经费是由区财政直接拨至乡镇、街道，由乡镇、街道予以发放。同时城市管理部或执法中队日常经费支出由乡镇政府、街道办事处予以承担，而非系区城市管理局，日常物品管理也实施属地化管理。但部分执法类特殊设备，会出现区级城市管理局根据市级城市管理局要求予以发放的情形，比如部分执法记录仪、执法记录仪记录上传中端。

总体来看，基层城市管理综合执法在人员、经费支出、物品管理与发放上，主要是以属地化管理为主，尤其是经费支出，区级城市管理局并不承担相关费用支出，即便是派驻、下划的执法人员，其工资也是经乡镇政府、街道办事处核算后报区财政，由区财政直接拨至乡镇、街道后予以发放。从人财物的管理上，也可以看出不论是城市管理部或是执法中队，在日常行政管理上已经实施了属地化管理，即便城市管理部中仍有执法中队，或执法中队由负责城市管理职能的部门予以管理，执法中队已并非是独立于街道的区城市管理局的派驻机构，在行政法上其性质定义为乡镇政府、街道办事处的内设机构才更为准确。

（二）城市管理部或执法中队业务的双重管理

虽然乡镇政府、街道办事处已经对下设的城市管理部或执法中队实施人财物的属地化管理，但业务上目前是双重管理模式，以较为典型且易于区分的城市管理部分析。

目前乡镇、街道会有一位分管领导直接负责城市管理部相关工作，包括城市管理、行政执法以及其他乡镇、街道安排由城市管理部履行的职责。该城市管理部是在原执法中队基础上成立，在未成立城市管理部前执法中队的职责为城市管理领域的综合执法，以执法为主。但成立城市管理部后，与区城市管理局保持一致性，兼具城市管理与行政执法双重职责，具有管理性与执法性双重功能。基于乡镇、街道体制改革现状，乡镇政府、街道办事处的属地化职能非常之广，涵盖方方面面，这就直接导致乡镇、街道基于对城市管理部的属地化管理，安排各类业务由城市管理部实施，其中也包括行政执法类工作。从现有情况来看乡镇、街道安排的业务中管理类业务要远高于执法类业务，该现状并非系笔者研究这一区域所独有，合肥该模式下的城市管理部均有此特点，以合肥某街道为例，其内设机构城市管理部职能中包括指导、监督业主大会、业主委员会日常工作，合肥另一街道城市管理部职能中还有配合劳动监察、精神文明创建等工作。

除乡镇、街道外，城市管理部仍然受区城市管理局执法监督科、城市管理行政执法大队业务上监督、指导及部分工作安排。区城市管理局执法监督科其中一项重要工作系指导、监督派驻中队行政执法工作，城市管理行政执法大队一项工作即为联络、指导、督查派驻中队相关行政执法工作。由此也看出，区城市管理局主要是对城市管理部中行政执法中队予以监督、指导，并进行工作安排，其涉及的主要为执法类业务，即行政执法事务。

三、属地化管理模式下基层城市管理综合执法现状与困境

（一）属地化管理模式下基层城市管理综合执法现状

1、执法队伍人员配置并不完善

首先，乡镇、街道虽成立城市管理部，实施综合的城市管理及行政执法等职能，但实际上其实是由原执法中队直接转换，扩大了原执法中队职能，但并未增加人员配备，致使执法人员数量难以满足管理需要，分散执法人员精力。其次，多数人员系由街道聘用，并无在编执法资格，导致真正能进行执法程序的队员并不多，甚至有的街道仅有3-4人，造成执法难度增加，同时也增大城市管理综合执法违法的风险。并且这种形式的人员构成，也会导致执法队伍执法水平下降，难以满足现今社会条件下对城市管理行政执法的要求。最后，现在模式下执法人员编制、劳动关系混乱，增加内部管理的难度。

2、城市管理执法队伍管理工作大于执法工作

因乡镇、街道的属地管理，且并未在城市管理部中增加承担城市管理分工的人员，导致原执法中队的执法人员需承担城市管理工作，在日常工作中使用管理手段往往高于使用执法程序，在执法过程中更倾向于劝说、告知、协调等方式，而非实施行政处罚，执法缺乏严肃性和威慑性。笔者调研发现执法队员所处理的工作，有部分并非系城市管理领域工作，城市管理部更类似于乡镇政府、街道办事处中一个兜底部门。甚至有部分乡镇、街道基于对城管中队具有执法权的认识，安排执法中队从事执法权责范围外的事务，或违反法定程序予以执法，导致行政执法丧失了严肃性和权威性。

3、工作重点安排往往具有辖区特点

因属地化管理，基层城市管理综合执法工作的重点安排往往具有辖区特点，如笔者所调研的合肥某区，其辖区内各个街道城市管理部的工作重点具有明显区别。街道位处于城乡结合处时，城管执法工作重点往往是违法建设查处，地处市中心或者繁华地带的，更注重老城区改造以及流动商贩治理，而位处于沿河地带的，因合肥近年淝河治理工作要求，工作更注重环保以及污水治理类执法。该执法状况往往导致同一行政区划，因处不同街道辖区，同一行为可能会被采取不同的措施，容易造成同一行为不同管理、执法等问题，引发社会对基层城市管理行政执法更多的不满。

4、执法流程存在法律瑕疵

行使城市管理相对集中行政处罚权的为区城市管理局，但现有体制执法又下沉至基层，城市管理部并不具备独立的行政执法地位，也不再单纯是区城市管理局派出机关，因此执法往往是由城市管理部中的执法队员执行，其审核、材料制作以及最终的行政执法程序作出主体为区城市管理行政执法局。区城市管理局对乡镇、街道基层城市管理执法的监督与业务指导均体现在此处，但该流程即不符合行政执法程序，也不满足委托行政执法要求，在现有行政执法程序中难以找到法理依据。

（二）属地化管理模式下基层城市管理综合执法困境

1、法律依据不足

首先根据《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，区级执法机构向乡镇、街道派驻执法机构，实施属地化管理，但现有属地化管理模式下城市管理部中的执法中队主体地位界定不清，其从行政管理角度分析系乡镇政府、街道办事处的内设机构，已不具备区城市管理局派驻执法机构之特点，根据相关行政处罚集中授权之规定，乡镇政府、街道办事处并无城市管理综合执法权，作为乡镇政府、街道办事处内设机构的城市管理部亦无权行使城市管理综合执法，但现状却是城市管理部仍以执法中队实施相关城市管理综合执法，其并无法律授权之依据。其次，根据行政处罚法之规定，享有行政处罚权的执法机关可以委托执法，但不论是城市管理部或执法中队，均不满足受委托单位的条件，其即非符合条件的事业组织，也未与委托机关签订委托执法相关协议或进行相关执法授权委托，因此以委托执法界定城市管理部或执法中队具有基层城市管理综合执法权并不恰当。以现有行政法设定之体系，属地管理模式下城市管理部或执法中队并无法律依据可以实施基层城市管理综合执法相关执法权，包括处罚权、强制权等。

2、体制不顺、权责不明导致执法随意性增加

乡镇、街道与区城市管理局之间的关系并未完全理顺，责任承担主体并不明确，导致基层城市管理综合执法随意性增加。行政上城市管理部或执法中队归乡镇、街道管理，工作也由乡镇、街道安排，但部分执法类工作并非系乡镇、街道权责范围之内，同时执法中队仍需接受区城市管理局业务指导与监督，执行执法类工作。这种不完全属地化管理模式，往往导致乡镇、街道安排执法中队从事了非权责范围内的执法活动，最终违法责任后果却由区城市管理局承担，且乡镇、街道因无执法部门设置，对其执法问题并无有效监管和问责机制，无形中扩大乡镇、街道行政权力，造成随意执法、乱执法等问题，进一步扩大社会群体对基层城市管理综合执法的不认同。

3、综合执法受行政管理辖制

属地化管理的基层城市管理综合执法依托于乡镇政府、街道办事处，执法机关缺乏独立性，往往会受到所在辖区乡镇、街道的制约，难以做到公平、公正执法，甚至可能会在工作过程中面临一定施压。比如根据大数据显示街道在进行房屋征迁时，要求派驻中队或街道内相关内设机构以违法建设直接对部分房屋予以强制拆除，既不履行强制拆除程序，也不做出限期拆除决定，严重违反了相关的行政执法程序，并且将自身行政管理等工作与违法建设执法问题混为一谈，混同执法与行政管理，甚至是以执法手段来达到行政管理目的，以行政管理辖制综合执法。且正如前文所述，乡镇、街道存在重用轻管，往往更注重管理工作，且对城市管理工作以结果为导向，缺乏执法程序意识以及对执法风险管控，对执法规范等专业要求关注不够，容易引发执法违法等问题。

综上所述，属地化基层城市管理综合执法随分担了区级城市管理局执法压力，让执法下沉基层，但现有体制并不完善，也因此造成部分执法困难、管理困难等问题，目前需在现有体制下，根据当下基层城市管理综合执法现状、社会对城市管理综合执法的新需求，逐步厘清相关问题，寻求基层城市管理综合执法体制建设的新思路。