作者： 陈健 陈金虎  兰台交通安全律师团  

当下，我国机动车交通事故已成为最严重的侵权行为之一，为保障交通事故受害人的根本利益，健全公平合理交通事故损害赔偿机制，须建立交通事故受害人的侵权法救济、交强险救济以及社会救助基金救济三元救济体系。道路交通事故社会救助基金( 以下简称 “救助基金”) 是填补交通事故受害人救济体系空白的最后救济渠道，健全道路交通事故社会救助基金法制乃是我国当下最刻不容缓的法治任务。就道路交通事故社会救助基金的构造问题，笔者通过以下三个方面简要阐述：


一、救助基金的规范体系
2003年《道路交通安全法》第17条首次在我国法律体系中提出 “设立道路交通事故社会救助基金”，并且授权国务院规定具体办法，此外第75条对救助基金先行垫付、追偿及第98条对罚款划归救助基金等予以规范。

2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》第24、25、26、31、33、34条针对救助基金予以更为细致地规定，其中第26条又授权国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定救助基金具体管理的试行办法，条例历经2006年及2012年两次修改，相关条文未作调整。根据条例第26条授权，2009年财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部联合发布《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。

图：《道路交通事故救助基金管理办法》条文截图

法律、法规多次提出 “国家设立道路交通事故社会救助基金”，但 《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第3条第3款规定， “省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定”。因此，省、市地方立法是我国道路交通事故救助基金法制框架的重要组成部分。据不完全统计，全国大部分省级政府相继出台了进一步落实救助基金的实施细则。

综上所述，从法律层面的 《道路交通安全法》、《侵权责任法》，到《道路交通安全法实施条例》、《机动车交通事故责任强制保险条例》，到部门规章《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，以及省市人大、政府制定地方法规、地方规章、规范性文件，庞大的法律文件已经形成我国救助基金法制体系。

但是，予以细致考察，除大量重复性规定之外，不乏冲突、错漏之处，亟待予以针对性完善。2015年7月1日，安徽省财政厅、中国保险监督管理委员会安徽监管局、安徽省公安厅、安徽省卫生和计划生育委员会、安徽省农业机械管理局共同发布的《关于印发<安徽省道路交通事故社会救助基金管理实施细则>的通知》,其中第三条“省级不设救助基金主管部门和管理机构。救助基金有关政策由省财政厅会同有关部门制定，报经省政府同意后执行。市和直管县救助基金运行中，需要省级协调处理的有关事宜，由省级相关部门按照其分工，履行相应职责，并做好对下指导工作。”，然而，此后未见各地市和直管县政府有关进一步实施的操作规范。

二、救助基金的资金筹集
充足的资金才能保障救助基金发挥应有的职能和作用，否则救助基金形同虚设，毫无意义。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第6条则规定，救助基金的来源包括: (1)按照机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险) 的保险费的一定比例提取的资金; (2)地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助; (3)对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款; (4)救助基金孳息;(5)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金;(6)社会捐款;(7)其他资金。

救助基金按照交强险保险费收入的一定比例提取的资金是世界上较为普遍的立法和实践做法。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第 7、8 条规定，每年3月1日前，财政部会同中保监会根据上一年度救助基金的收支情况，按照收支平衡的原则，确定当年从交强险保险费收入提取救助基金的比例幅度，省级人民政府在幅度范围内确定本地区具体提取比例。2013 年财政部、保监会下发的《关于从机动车交通事故责任强制保险保费收入中提取道路交通事故社会救助基金有关事项的通知》(财金〔2013〕9 号) 则规定从交强险保费收入中按 1% ～ 2% 的比例幅度提取救助基金。2013年安徽省从交强险保费收入中提取救助基金的比例为交强险保费收入的1%。

将未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款纳入救助基金是《道路交通安全法》所确立的救助基金两大来源之一，但实践中相关罚款数额过少，笔者认为，交通违法行为是导致交通事故的根本原因，可以通过进一步立法，将交通违法行为的罚款按照一定的比例提取。如此，可以充实救助基金的资金保障，满足受害者的应急需求。

近些年，一些地方政府采取号牌号码公开竞价，所得的价款拨入救助基金，进一步充实了基金的来源。2014年《海南省实施 ＜中华人民共和国道路交通安全法＞ 办法》第15条规定，“本省对部分小型汽车号牌号码可以采用公开竞价的方式实行有偿使用。公开竞价的号牌号码应当公示，公开竞价所得款项纳入道路交通事故社会救助基金，实行预算管理”。2015年《湖州市人民政府办公室转发市财政局关于湖州市市区道路交通事故社会救助基金管理实施细则（试行）的通知》第十条第六项“救助基金的来源包括：小型客车号牌号码公开竞价所得价款”。

三、救助基金的追偿机制
救助基金提供的仅是一种预先垫付的紧急救济，追偿机制的设计既是防止责任人逃脱责任，亦是救助基金的合法资金来源，同时应当避免受害人获得双重补偿，维护当事人之间的利益关系。救助基金旨在为交通事故中受害人提供及时的救助，一旦紧急状况结束，救助基金原则上可以取回垫付的费用。

笔者认为，救济基金的追偿对象可以扩大至受害人医疗或意外保险的保险人、肇事车辆交强险的保险人、肇事车辆商业第三者责任险的保险人等，甚至在受害人有支付能力的情况下，受害人本人也应成为被追偿对象。

近些年，一些地方性立法还规定救助基金有权对交通事故中身份无法确认的伤亡人员的赔偿款项予以代位提存或保存，此项制度是在现实中交通事故中无法确定死者或伤者身份的损害赔偿权利无法得到保障的重大进步。

但同时在实务中也有亟待完善之处。2014 年《海南省实施 ＜ 中华人民共和国道路交通安全法 ＞ 办法》第 50 条规定，“交通事故死亡人员身份无法确认的，其死亡赔偿金交由省道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存，待损害赔偿权利人确认后及时交付”，又如 2011年《宁波市道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第28条第2款规定，“对无主或者无法确认身份的死者或伤者，由公安机关按照有关规定处理后，其损害赔偿的权利由当地救助基金管理机构代为主张并提存保管损害赔偿款项”。

该制度设计有效的防止了因受害人身份不明让肇事责任人逃避应当承担的责任，但是存在以下问题: (1)缺乏上位法依据。依据 2015 年修正《立法法》第8条第项规定，民事基本制度属于法律保留领域，而交通事故侵权的赔偿责任应当属于民事基本制度范畴；
(2)身份不明人员的伤亡赔偿的具体数额难以确定。被扶养人生活费确定与相关人员扶养人情况等个人信息密切相关； 
(3)交通事故责任人不主动缴纳的，救助基金缺乏诉讼追究的法律地位。《最高人民法院关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》(〔2010〕民一他字第 23号) 明确指出，“流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉”；
(4)代位保存或提存期限缺乏规定，超过期限的赔偿款项处理不明。

道路交通事故社会救助基金政策与法律制度的进一步贯彻落实，是实现新型社会救济体系的重要一部分，在保障困难群众基本生活权益、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。虽然救助基金的相关立法已推行，但总体的法律位阶不高，规范体系有待完善，各地方政府的推行力度不一，责任落实不到位。