作者：兰台律师事务所 房地产法律部 刘睿娟 田韶卿

对于同一宗建设用地使用权，如使用权人开发建设后尚有剩余部分，或因其他原因仅使用部分土地使用权，则对于剩余的建设用地使用权，一般可能会考虑分割转让。为促进存量土地盘活利用，相关法规政策也允许土地使用权分割转让，但同时也规定土地使用权分割转让需满足一定条件，如根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定，土地使用权分割转让需要经土地管理部门和房产管理部门批准，应当办理过户登记。此外，分割转让还应当符合规划要求等及其他地方性规定。


【案 例】广东叶xx与xx县xx镇建成建材门市部国有土地转让合同纠纷案（详情）
在本案中，法院认为，原告（转让方）在没有征得城市规划和国土资源管理行政主管部门批准，擅自对案涉土地分割地块转让，违反了土地管理和土地规划等相关管理性法律法规，且国土部门出具《复函》认为案涉土地不能划分成若干宗小型地块转让，也不能办理变更登记手续，即案涉合同继续履行也不能实现合同目的，故对原告主张解除《土地转让合同》的诉请予以支持。

本案中值得注意的是，在一审程序中为查明涉案土地的真实情况，法院曾向当地自然资源局发函了解情况，该自然资源局的复函意见对本案审理起了重要参考作用，自然资源局的回复内容主要为：
一、虽然案涉地块的不动产登记信息中的土地用途记载为城镇住宅用地，但案涉地块的实际用途应当系“工业综合”用地；案涉地块一直处于空地状态，建成建材未曾对该地块进行投资开发，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第二款的规定，目前案涉地块的使用权并不具备转让条件。综上，我局认为涉案地块不能划分成若干宗小型地块予以转让。即便可以转让，我局亦认为存在不妥之处，因个人并非经营主体，而工业用地的出让、转让一般是附带配套工业项目的，若是将工业用地登记在个人名下，则可能会造成无法使用土地的情况。
二、经查询，我局未发现有邹志才等人向我局提交办理案涉地块《国有土地使用权证书》变更登记申请的相关信息，即便邹志才等人向我局提交办理案涉地块的《国有土地使用权证书》变更登记申请，我局亦会以上述第一点的内容为理由而不予受理。

结合上述案例，律师认为，在土地使用权分割转让过程中，交易双方需要注意，即便双方就土地使用权分割转让事宜达成合意、签订合同，也可能因不能取得规划和国土资源管理行政主管部门批准而导致合同目的无法实现。

因此，在土地使用权分割转让中，需关注并满足法律、行政法规及地方性规定中要求的条件以取得转让批准。本文经梳理相关规定，建议在转让时重点关注包括但不限于如下问题：

1、分割转让是否违反出让合同或划拨决定书规定内容

出让合同及划拨决定书是出让地块及划拨地块土地使用权人取得土地使用权的重要依据文件，其中往往会要求土地使用权人按照一定条件、期限对土地进行开发利用，并且可能会规定未按要求开发情形下土地使用权人对外转让或分割转让土地使用权的相关责任，因此，转让方在考虑分割转让时，首先需要查看出让合同或划拨决定书的相关内容，查看是否违反其中的约定或要求，是否需承担违约责任或其他后果。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第二款规定，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。在上述叶金水与博罗县湖镇镇建成建材门市部确认合同无效纠纷一案[(2020)粤13民终872号]中，国土部门复函不同意土地使用权分割转让的主要依据便是该规定。

《自然资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引（2019年版）>的通知》[自然资办发〔2019〕31号]第二十六条（限制改变用途与分割转让及探索抵押融资）也规定，对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，在分割转让审批中予以落实。其中，对经批准的用地，相关规范性文件规定该类用地禁止改变用途、容积率等土地使用条件用于其它建设的，自然资源主管部门要予以严格监管。

2、分割转让是否符合规划要求

土地开发利用应符合规划要求，如出让合同中一般会将规划条件作为合同内容，而未将规划条件纳入出让合同的，出让合同无效。《城乡规划法》第三十九条规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。而在转让时，也必须确保符合规划。

《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）第二条规定，在城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划。第七条规定，城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更。在出让、转让过程中确需变更的，必须经城市规划行政主管部门批准。第十条规定，通过出让获得的土地使用权再转让时，受让方应当遵守原出让合同附具的规划设计条件，并由受让方向城市规划行政主管部门办理登记手续。受让方如需改变原规划设计条件，应当先经城市规划行政主管部门批准。

《江苏省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号）也规定，建设用地使用权分割转让应符合规划。《长沙市人民政府办公厅关于印发<长沙市国有建设用地使用权二级市场交易管理暂行办法>的通知 》（长政办发〔2018〕28号 ）第二十一条规定，国有建设用地使用权分割转让的，转让地块还应经规划部门审核，应具备单独建设条件，方可分割转让。

3、分割转让是否违反出让合同或划拨决定书规定内容

如对于工业综合用地，需考虑分割转让是否可能造成土地无法按规划用途使用的情况，如是，则转让变更登记申请可能不被受理。在上述案例中，自然资源局向法院的复函意见认为，涉案地块不能划分成若干宗小型地块予以转让，工业用地的出让、转让一般是附带配套工业项目的，若是将工业用地登记在个人名下，则可能会造成无法使用土地的情况，并明确将不予受理该分割转让的变更登记申请。

对于多种用途的同一宗土地，一般出让时也可能明确不得分割转让。如《国务院关于深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案的批复》（国函〔2020〕123号）规定，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换。探索实施综合用地模式，在用途、功能不冲突前提下，明确可兼容的用地类型和比例，实现一宗地块具有多种土地用途、建筑复合使用（住宅用途除外），按照不同用途建筑面积计算土地出让金，不得分割转让。保障产业链用地。开展创新要素跨境便利流动试点，支持离岸创新创业，支持外籍科学家领衔承担政府支持科技项目。

4、是否具备独立分宗条件

《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）规定，分割后的地块应具备独立分宗条件。江苏、宁夏等地方性规定也均明确要求，建设用地使用权分割转让部分应具备独立分宗条件。

5、是否办理完费审核

如《长沙市人民政府办公厅关于印发<长沙市国有建设用地使用权二级市场交易管理暂行办法>的通知 》（长政办发〔2018〕28号 ）第十七条规定，国有建设用地使用权转让前需办理完费审核。需要追缴有关税费收入的，依照相关规定及合同约定，予以追缴。

6、是否需要在土地交易市场进行

如《上海市土地交易市场管理办法》（沪府规〔2020〕7号）第七条（在土地交易市场进行交易的范围）规定，下列建设用地使用权交易，应当在土地交易市场进行：
（一）国有建设用地使用权和集体经营性建设用地使用权出让、出租；
（二）开发区成片开发的国有建设用地使用权分割转让；
（三）其他根据法律法规规定在土地交易市场进行建设用地使用权交易的；
（四）合同约定在土地交易市场进行建设用地使用权交易的。

除前款规定以外的其他建设用地使用权转让，建设用地使用权人可以委托市土地交易事务中心在土地交易市场进行交易。

7、关于转让合同约定注意事项

转让合同约定不明的情况下，后续如进入诉讼程序，相关诉讼请求可能难以被法院支持。土地分割转让的，需在转让协议中明确约定包括但不限于如下重点内容：
（1）分割转让宗地面积，避免使用“约、左右”等表意不明的表述方式。
（2）四至说明应当清楚规范。
（3）提供合法机构作出的宗地图和宗地界址坐标，如在诉讼中提供自行制作提供的受让土地分割图，将可能因不符合土地转让的相关要求而不被采纳。
（4）涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。
（5）明确交易双方各自用地范围内的土地用途和建筑规模等内容。